编者按

　　一次“第一”，可以说是偶然；那么多次的“第一”，让我们不得不关注和思考，其背后是一片怎样的土壤。

　　进入新世纪以来，村民自治作为一项法律制度，愈来愈深地进入农村实际生活中。

　　在浙江瑞安，你会讶异于某个小镇上，几位老农民坐在普法阅览室门口，认真地读书看报；你会惊诧于村民们在听完法制课后，带着自家的板凳围坐在一起热烈讨论。正是这些细枝末节，注定了瑞安这片土壤会创造出一个又一个“第一”。

　　探究中国乡村民主自治的“瑞安现象”，我们有信心认为，随着经济建设的不断推进，法制的不断完善，我国的农村自治和农村民主将有更理性更敏锐的反馈场域，从而实现农村的真正繁荣。

　　率全国之先，第一次启动罢免村委会主任程序。

　　率全国之先，创造性实施“村官过错赔偿”制度。

　　率全国之先，第一个成立“三位一体”的农村合作协会。

　　创造出这么多“第一”的浙江省瑞安市让人惊奇，研究者们将之称为中国乡村民主自治的“瑞安现象”。

　　位于浙江省东南沿海的瑞安市，是“温州模式”的重要发祥地。改革开放尤其是撤县建市二十年来，瑞安市率先发展市场经济，一跃成为全国农村综合经济实力百强县。

　　与经济发展相伴随，二十年来，瑞安市乡村的民主法制建设焕发出前所未有的生机与活力。

　　初夏时节，记者来到瑞安采访，探究一个令许多人不解的问题：瑞安究竟凭借什么，创造了一个又一个全国第一，成为我国农村民主与法制建设中一道独特的亮丽风景线？

　　首例罢免村主任案 后续效应还在延伸

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议讨论通过村民委员会组织法，并于公布之日起正式实施。这部新颁布的法律修订的首要重点就是“选人”，在选举规则上出现了三大突破性进展：一是村民直接提名候选人；二是实行差额选举；三是村民可以罢免村委会成员。

　　1998年11月13日，即修订后的村民委员会组织法实施第九天，瑞安市白莲村村民向上级提交了一份“关于依法罢免潘岱乡白莲村村主任何光寿的提议”，上有451个村民签字盖章。

　　根据村民委员会组织法第十六条“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员”的规定，接到提议以后，瑞安市委高度重视，专门成立了“罢免白莲村村民委员会主任工作指导小组”。按照法律规定，潘岱乡立即组织人员，就“罢免书”上的落款逐一展开调查核对，结果发现共有221个有选举权的村民在“罢免书”上签名盖章，超过了全村选民的五分之一。于是，潘岱乡副乡长到白莲村向广大村民郑重宣布：“白莲村村民罢免村主任何光寿的程序正式启动。”

　　1999年4月9日早晨，中国第一出村民罢免村委会主任的“大戏”在白莲村小学内“开演”。离村民会议开始还有半个小时，会场内已挤满了村民。

　　白莲村村民、村财务监督组成员李建楷以村民代表的身份上台陈述罢免理由。

　　在众目睽睽之下，他健步走上主席台，身后响起了村民们热烈的掌声。

　　李建楷清了清嗓子，逐条陈述了罢免村主任的理由：

　　一、村务决策严重失误，村委会管理十分混乱，造成村集体资源严重浪费，村干部和村民之间矛盾激化，影响了村民团结；

　　二、何光寿担任村主任6年来，没有召开过一次全体村民会议或村民代表大会，非法将一百多亩集体土地出让只是何光寿等几个人决定的；

　　三、村务管理随意性大，缺乏必要的操作规范，到目前为止，村财务收款收据有7本不知去向……

　　四、何光寿私心重，利用职权为自己和家人谋私利，未经批准非法侵占集体地基一百余平方米……

　　“综上所述，何光寿不适合担任新形势下村主任一职。”李建楷最后大声地说。

　　随后，村委会主任何光寿一身西装、一脸严肃走上主席台为自己申辩。他有点无奈地说：“罢免我的村委会主任职务是法律赋予乡亲们的权利，我表示尊重与理解。我工作中是有缺点与失误，但刚才陈述罢免的几点理由并不一定都是事实。关于财务问题，1992年至1997年的财务都由瑞安市农经总站审计清楚了，一个问题一个问题地讲，我确实讲不出来。关于土地问题，出让手续都是齐全的，说我糟蹋，其实这都是经村委会成员商量，村党支部研究决定的。”

　　说完话，他鞠躬下台，台下响起稀稀拉拉的掌声，算是对他讲话的回应。

　　决定是否罢免的民主投票表决开始了。由村民资格审验人员、监票员、计票员和保安等工作人员持两个流动票箱，逐门逐户进行投票工作。为显公正，他们站在门口，不与选民交谈，其他村民也不许入内。

　　下午2时，投票工作结束了，村民们又聚集到了会场，等待计票结果。主席台上，计票员以记“正”字的方式计算票数，男女老少在四周瞪大眼睛，紧紧地盯着黑板上的一笔一划。计票员每写一个“正”字，人群中就有人发出鼓掌声。

　　差不多3点左右，潘岱乡乡长宣布：“此次投票共发出表决票666张，收回664张，其中同意罢免413票；不同意罢免248票；弃权3票；作废0票。罢免有效。”

　　会场上再次响起了热烈的掌声。

　　如果说，新颁布的村民委员会组织法标志着中国的村民委员会选举实现了由“静悄悄的革命”到大张旗鼓推行的历史性跨越，那么，发生在瑞安市白莲村的中国首例罢免村主任案无疑是见证这历史性跨越的里程碑式事件。

　　瑞安市委副书记、政法委书记叶世林说，近年来，瑞安市的村民民主自治不断向前迈进，大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人当选为村领导；由于由村民直接提名候选人，村民得以参与和了解选举的各个环节，在亲身体验中，也逐渐理解了民主的科学含义，受到了生动具体的自我教育。

　　首创村官过错赔偿制 让民主监督落到实处

　　这是一份中国农村从未有过的“村干部过错行为民事赔偿”协议书。协议一方是瑞安市北隅村党支部书记、村民代表蔡国平，另一方是新当选的村委会主任蔡成光等3位村委会成员。

　　协议书规定：村委会干部在任职期间如发生违法乱纪或违规管理的行为，给村集体造成经济损失的，要用个人财产进行赔偿。

　　这意味着，从今往后，村干部违规违纪给村集体经济造成损失的，不但有被村民罢免的风险，而且还要承担经济赔偿责任。

　　作为温州市下属的县级市，瑞安市经济发达，全市994个村(居)，村集体资产超过一百万元的数以百计，有的村光银行存款就达几千万元。

　　怎样合法使用和管理集体资产，一直是农村基层自治的一个热点问题。在一些富裕村，村民一直在反映村干部在财务管理、工程发包、土地转让等方面存在问题。2002年，瑞安市纪委在塘下、新城等地排查了十多个乡村，结果发现十多个村支书和村委会主任都不同程度存在经济问题。

　　市纪委负责人介绍，不少村干部在村务管理、决策中存在明显的主观故意，给村集体造成了很大的损失，最后却没有受到相应的处理。究其原因，主要是村委会不是政府机关，村干部也不是公务员，行政监察手段用不上；如果村干部不是党员，那么党纪监督对其也行不通；如果没有证据证明其有收受贿赂、占有、贪污等犯罪行为，也很难以刑法里的贪污罪对其立案，追究其刑事责任。

　　由于村干部处于无法监控状态，一些人的经济问题得不到处理，无奈中的村民往往只得以“闹事或上访”来表达自己的不满。

　　正是在这一背景下，瑞安市司法局经过广泛调查，精心设计，提出了建立“村干部过错行为民事赔偿制度”的设想。市委、市政府对这一建议非常重视，立即召集有关职能部门和法律界人士进行论证，并决定在北隅村选举中进行试点。

　　北隅村试点的消息很快传开，这一前所未有的举措在温州地区引起了轰动，包括附近县市在内的许多乡村纷纷派人到试点村学习，村民们十分迫切地要求乡镇政府帮助他们建立这项制度。

　　顺应民意，从2002年5月起，瑞安市全面推行“村干部过错行为民事赔偿制”，上千名持有协议书的“协议村官”出现在瑞安市的村政舞台上。

　　按照这项制度要求，村干部作为候选人时，必须首先填写一份《村委会成员候选人承诺书》，张贴在村委会的公告栏里接受群众监督。所做的承诺便是协议书的主要内容。

　　这些内容是：如果村干部在村集体建设项目的确定和发包、宅基地的分配使用；征用土地补偿费的使用方案；集体资产出租的管理与使用、建设资金管理与使用等11个方面违规决策、管理，造成村集体经济损失，将要承担赔偿责任。

　　“选举前须做出承诺”、“当选后须签订协议书”，这些条款写进了由瑞安市司法局等部门共同制定的《村民自治章程》。与之相配套，瑞安市还制定了《村民委员会会议议事规则》、《村民代表会议议事规则》、《村财务管理制度》。

　　为了确保党的领导和监督作用，瑞安市的《村民自治章程》规定：村党支部书记作为全体村民代表与村委会成员签订协议；负责对村务公开全程监督的村务监督小组也是在村党支部的领导下开展工作。

　　几年前，瑞安市莘塍镇某村村民决定向法院起诉私拿公章为他人担保造成集体资产损失的村干部，但法院未予受理。理由一，村民委员会是自治组织，其成员因自治行为给村集体经济造成损失，引发村民诉村委会成员承担民事责任的案件，法院没有法律依据受理；理由二，村干部的个人行为与集体行为难以界定。

　　“推行‘村干部过错行为民事赔偿制’后，村民根据协议书或者《村民自治章程》的规定，提起侵权之诉或者合同之诉的，我们法院都依法受理。”瑞安市人民法院院长赵建华对记者说。

　　用合同的方式约束村干部，在法律上是否妥当？法学专家认为，村主任首先是自然人，其次才是被授权的村委会的法定代表人。当他在村民代表大会赋予的职务范围内行事时，他的行为是职务行为和集体行为；而当他违反办事程序或超越职权的时候，就是自然人的行为，由此给集体造成的损失，理应由个人赔偿。

　　记者调查发现，这项制度深受广大村民欢迎。“你看，就这么一百多块钱的领款凭证，要有经手人签名，村委会主任同意，再经村务监督小组长认账后签字才能领钱。现在，村里花一千元以上的款，要经过村民代表大会通过。”北隅村村委会主任蔡成光拿来村财务账单、发票让记者看。

　　“村民信任我，才让我当监督小组长的，如果村委会干部要把集体的钱放在自己的口袋里，我就要监督，还要告诉大家来监督。”面对记者的采访，北隅村村务监督小组组长蔡纪者讲得最多的两个字是“监督”。

　　这项制度的主要设计者、时任瑞安市司法局副局长的李国民认为，近年来，农村村委会选举中，候选人摆酒请客、贿选甚至暴力介入现象都时有发生。出现这些问题的关键是，这些人看中了村级也拥有一定资源，而处置这些资源往往缺乏监督。

　　在他看来，“村干部过错行为民事赔偿协议”这种约束既不是行政行为，也不是民事行为，而是基于自治原则和宗旨的村民“自治行为”。它符合合同法的“意识自治”原则，同时也与行政法的基本理念相适应。行政法规定：个人在执行公务期间发生故意或重大过失造成对他人或集体利益的伤害，要承担相应的个人责任。

　　“阳光是最好的防腐剂。”在浙江省委党校教授张静蓉看来，“以公开化、契约化的形式，把村干部的过错赔偿责任预先规定下来，这对民主决策、民主管理到位、民主监督落到实处，起到了重要的促进作用”。这位对农村问题素有研究的专家认为，瑞安市的创举实际是建立起了民主监督制度，它起到了从源头上遏制腐败的作用，可以依法规范村委会选举，有效制止动机不良的村民争当村干部行为的发生。

　　浙江大学法学院博士赵世义认为，“村干部过错行为民事赔偿制”把因经济问题引发的村民和村干部的矛盾纳入法律诉讼程序，改变了动不动就“上访”的习惯，有利于培养法治精神，有助于促进村民自治制度的发展，维护农村社会的稳定。当然，这一制度也有一些值得讨论的问题，比如，它会不会形成事实上的村干部候选人财产资格限制？公务管理究竟应当依靠社会精英还是普通群众？但是，毫无疑问，这个尚不够成熟的制度，是我国农村实行民主自治的一种有益的尝试。

　　第一个成立农村合作协会 酝酿用法规促新农村建设

　　一场经济改革正在瑞安大地上进行着。与以往乡村民主自治不同，这是一场在村民自治之外，以农村经济大合作的方式寻找农村治理路径的经济改革，堪称瑞安的经济民主自治。

　　2006年3月，瑞安市在全国第一个成立农村合作协会，将原来处于分散状态的各种涉农资源———农村信用社、供销社和农民专业合作社组织在一起，将原来分属于不同部门的农资、农技、农机等机构集中在同一面旗帜下，打破了延续多年的部门分割、城乡分割和条块分割的现状，形成了建设新农村的合力。

　　上世纪80年代开始，我国农村改革普遍推行的家庭联产承包责任制带来农村生产力的大解放。但是，由于同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实，自上世纪90年代以后，原有政策的潜力已经释放殆尽，“三农”问题变得空前突出。瑞安市也不例外，千家万户的小农经营和千变万化的大市场难以对接，成为长期以来该市“三农”问题难以解决的症结所在。

　　2005年时的瑞安，信用合作、供销合作、农民专业合作的发展已有了相当基础，又都遇到一些瓶颈问题。历史与现实、理论与实践，在此时此刻交汇。正在这时，中央下发2006年一号文件，浙江省委召开农村工作会议，提出了“积极探索建立农民专业合作、供销合作和信用合作‘三位一体’的农村新型合作体系，服务于‘三农’事业发展”的号召。

　　经过将近一年的探索，瑞安市各级干部群众集体智慧的结晶———全国首个农村合作协会终于横空出世、宣告成立。

　　据有关人员介绍，所谓“三位一体”，就是把农民专业合作、供销合作、信用合作等三个组织联合在一起，组建合作协会，并在这一平台上整合各种涉农资源，充分发挥其综合服务功能。农民专业合作社解决农业产业的发展问题，供销合作社解决农业生产中的市场问题，农村合作银行解决农业生产中的资金问题。合作各方通过服务，各自达到发展的目的。

　　瑞安市农村合作协会成立后，各类农民专业合作社如雨后春笋般冒出，农协的综合服务功能优势得到充分体现：

　　在金潮港兴合瓯柑合作社，记者看见二层楼高的钢管大棚底下，是一片绿油油的无籽瓯柑和台湾的改良血橙，其中600亩已经挂果，丰收在望。社长林化飞介绍时眉飞色舞：“没有合作，我们种田人就没力量改造这千多亩江中涂滩；没有农协贷款五百多万元，我们也没有大资本种成这千亩果园。”

　　在梅屿乡蔬菜合作社，记者看到瑞安农协流通部已经在这里开设了“放心农资连锁店”。市供销联社主任、市农协副会长留少良告诉记者，这是市农协开办的第二百零八家连锁店。供销社“惠多利农资连锁网络”以低于市场的批发价给农民会员供应农膜、化肥、农药、种子等等。

　　在梅屿乡“放心农资连锁店”，记者碰到了社员林长骚。他正在选购农药，旁边还有四五个人在小声交谈。林长骚说，农协信息员雷大锋通过电子信箱发出了防病信息，本社468户种植番茄的社员收到信息后，下田一看，果然有八十多户田里发生了病害，所以就到合作社买农药来了。

　　记者在楼上见到了雷大锋，这位温州农校园艺专业毕业的年轻小伙子，正端正地坐在电脑前轻点鼠标，通过网站广发新信息。他腼腆地说，前不久，冷空气一阵一阵地来，我们及时播报，大家及时盖两层膜，关大棚门，无一受灾！

　　“‘三自一包’赋予农民市场地位，但只解决温饱问题，‘三位一体’则通过体制性重组，进一步提升农民的市场地位，形成强大合力，让农民在经济发展和农业产业化过程中分享更多实惠。”瑞安农村合作银行董事长叶秀楠说，“这种实惠是实实在在的，农协成立后，我们银行的贷款大部分流向了属于农协的农民合作组织，2006年，我们银行已发放农业贷款32亿元，占全行贷款总额的77%，占瑞安金融机构农业贷款的98%。”

　　瑞安市是“温州模式”的发祥地之一，当年曾孕育最具活力的市场经济；而今，在全面推进新农村建设和构建和谐社会的大背景下，瑞安农村合作协会又探索出一条农村新型合作道路。2006年12月19日，浙江省委、省政府在瑞安市召开全省发展农村新兴合作经济工作现场会，瑞安市委书记葛益平代表瑞安市委、市政府向与会三百多名代表作了经验介绍。

　　时任浙江省委书记的习近平在会上说，“建设社会主义新农村，必须提高农民的组织化程度，这样才能真正破解农业增效、农民增收的难题。‘瑞安经验’是解决浙江‘三农’问题的一种好方法。我们要积极地予以倡导推广，使浙江省农村新型合作经济发展，继续走在全国前列。”

　　瑞安市农村合作协会的催生者们并不满足于现有的这一切，他们的目标是要为“三农”问题提供一个系统解决方案。

　　目前，瑞安市有关方面草拟了《浙江省农村合作协会条例》立法建议书。他们说：“瑞安只是找到了一个平衡点，但这个平衡是动态的、脆弱的，尤其是缺乏体制上、法律上的保障的。因此有必要把瑞安的结构与路径中具有普遍意义的因素以法律的形式固定下来。这样既有利于巩固瑞安的局面，也有利于更多地方的推广工作。”

　　在瑞安有关人士看来，这件事，应该通过地方立法，赋予农村合作协会作为特殊社团法人的半官方地位，并对农协及其信用部、供销部、科技部等法人登记以及业务主管问题予以一一明确。

　　记者手记

　　法律：乡村社会和谐的源头活水

　　十几年过去了，随着城市化的推进，白莲村所在的潘岱乡早已改名为潘岱街道。物是人非、世事沧桑，但提起当年罢免村主任的往事，许多村民依然记忆犹新。

　　村民老李说，上世纪90年代，白莲村村民对村干部有意见，多次上访。在温州市信访局，一位干部告诉他们，我国村民委员会组织法即将修订公布，按照这部法律的规定，村民如果对村干部不满意，可以依法进行罢免。

　　老李说，当时，他们还是第一次听说我们国家有这么个法律，回到瑞安后便四处找这个法律文本。1998年11月4日，修订后的村民委员会组织法终于颁布实施，他们迫不及待地迈进了新华书店的大门，把里头仅有的30本村民委员会组织法都买了下来，放在头顶上喜滋滋地带回村，逢人便说，我们把“法律保护神”请来了。

　　这以后，便有了中国第一例罢免村委会主任案。回忆往事，老李不胜感慨，“我们农民能够依法行使自己的民主权利，法律是我们最大的靠山。”

　　法律同样是推动全国第一个农村合作协会———瑞安市农村合作协会发展、壮大的强大动力。在瑞安市率先探索发展农民专业合作社，开始遇到一些瓶颈问题时，2006年10月31日，《中华人民共和国农民专业合作社法》获得通过，从法律层面上对农民专业合作社法的性质、组织方式、法律地位等作了详细规定。“这真是春风化雨、喜出望外啊！”瑞安市有关负责人对记者说，在法律规范与保障下，农村信用社、供销社和农民专业合作社“三位一体”的瑞安市农业协会得到了健康稳步发展。

　　“敢于冒险但又规则至上”是瑞安民营企业家特有的文化性格。

　　这也是法律作为一种国家制定颁布的普适性的行为规范，为什么在瑞安却往往会成为广大干部群众进行基层民主自治的强大动力的一大重要原因吧。

　　正是由于具有这一文化品格，瑞安的基层干部群众才会根据一部村民委员会组织法，设计出了一整套乡村民主自治的“地方性规范”，创造出“村官过错责任赔偿”制度来规范乡村民主自治。

　　正是由于具有这种文化品格，瑞安市的老百姓才会如此地欢迎法律、敬畏法律；瑞安市的干部们也才会积极引导广大村民通过法律手段调整利益、定纷止诉，共建和谐社会。

　　在采访中，瑞安市有关人士向记者出示了一叠1990年莘塍镇星火村村民委员会规范化选举的原始材料。18年时间过去了，这叠手写的广播稿纸质都已发黄，但里面透露的民主法治意识即便在今天也不会过时。

　　温州市政府法制办负责人告诉记者，在温州市所属11个县市区中，瑞安老百姓的民主意识强，不平则鸣；但瑞安老百姓的法制意识也最强，村民委员会组织法、行政诉讼法、土地管理法等法律往往是瑞安老百姓表达自己意见的重要手段。法律，已成为瑞安乡村构建社会和谐的源头活水。 (法制日报 陈东升)